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Coto judicial al “manos libres” del Gobierno para designar Directores Generales
Es sabido que al poder político le gusta mas la lealtad que la capacidad. Siente mas predilección por la eficacia que por la legalidad. Mas cómodo confiando el timón a John Silver El Largo que a un Oficial de la Armada. Por eso, allá por el año 1997 cuando de la mano de la denominada LOFAGE (Ley 6/1997, de 14 de abril ) se regularon los requisitos para ser Director General de la todopoderosa Administración del Estado, se estableció la regla general de la pertenencia a cuerpos superiores de funcionarios, pero también se cuidó de establecer una excepción, a modo de gatera, que permitiera colar algunos afines, en unos casos ajenos a la condición de funcionario o incluso sin titulación alguna. Así, el problema se desplazó a la tensión entre la tendencia del Ministro o Secretario de Estado de turno de incorporar como Director General algún fiel vasallo, forzando la excepción, y el colectivo de funcionarios de cuerpos superiores, encarnado en la Federación de Asociaciones de Cuerpos Superiores de la Administración del Estado, reivindicando la aplicación de la regla general. La solución de los excesos se produce caso a caso, ya que la vigilancia le ha correspondido al Tribunal Supremo, que nos ha brindado recientemente una perla judicial en la materia a través de la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 3 de Septiembre de 2010 (rec.528/2008).
1. Así, el artículo 18.2 de la Ley 6/1997, de 14 de abril, establece lo siguiente:
“Artículo 18. Los Directores Generales.
2. Los Directores generales serán nombrados y separados por real decreto del Consejo de Ministros, a propuesta del titular del Departamento.
Los nombramientos habrán de efectuarse de acuerdo con los criterios establecidos en el apartado 10 art. 6 entre funcionarios de carrera del Estado, de las Comunidades Autónomas o de las Entidades locales, a los que se exija para su ingreso el título de doctor, licenciado, ingeniero, arquitecto o equivalente, salvo que el Real Decreto de estructura del Departamento permita que, en atención a las características específicas de las funciones de la Dirección General, su titular no reúna dicha condición de funcionario”.
2. Pues bien, en el caso analizado por la Sentencia del Tribunal Supremo citada (que tenéis en toda su extensión aquí), se impugnan varias Direcciones Generales, y el Tribunal Supremo de forma muy didáctica precisa que sólo podrá hacerse uso de la excepción frente a la regla general de profesionalización cuando de forma evidente, objetiva y expresa las funciones de la Dirección General concreta impongan un perfil específico de formación que no pueda ser ofertado por cuerpos de funcionarios preexistentes. Para Sevach, este criterio es lógico, pues si existe personal cualificado tras una oposición y experiencia burocrática, no pueden hacerse “experimentos” nombrando Directores Generales a cualquier persona “sin galones” ni otra carta de presentación que la complacencia del Ministro.
3. Bajo aquél criterio, el Tribunal Supremo analiza el contenido funcional de varias Direcciones Generales (la del Tesoro y Política Financiera, la de Impulso de la Administración Electrónica, la de Comunicación de Defensa, la de Apoyo a las Víctimas del Terrorismo, la de Relaciones Informativas y Sociales y la Secretaría General de Coordinación Universitaria, así como la Dirección General del Dirección General para el Desarrollo de la Sociedad de la Información (del Ministerio de Industria, Turismo y Comercio) concluyendo en que en esas específicas Direcciones Generales se considera justificada la búsqueda fuera de la función pública de la persona que asuma tal alto cargo.
4. En cambio, cuando analiza el cargo de Director General de Apoyo a las Víctimas del Terrorismo, rechaza su “designación al gusto” pero lo que es mas importante es que sienta un criterio general que será la pauta inesquivable en el futuro para controlar el uso de la excepción. No tiene desperdicio la claridad del Tribunal Supremo, con doctrina que insisto, se puede proyectar en el análisis de cualesquiera otra Dirección General:
“En el caso de esta concreta Dirección General sus funciones no permiten considerar correctamente establecida la excepción a la norma general de la condición funcionarial de su titular porque, pese a su variedad, todas esas funciones, desde el punto de vista formal, exteriorizan cometidos encuadrables en actuaciones propias del normal giro o tráfico administrativo, al traducirse principalmente en desempeños que están referidos a la tramitación de expedientes, la información a los interesados y la relación y colaboración con otros órganos administrativos u otras Administraciones públicas.
Por otro lado, desde el punto de vista del contenido material o sustantivo de las funciones atribuidas, la justificación ofrecida tampoco permite constatar en esta concreta Dirección General de apoyo a las Víctimas del Terrorismo rasgos o circunstancias muy diferentes a los que están presentes en el ámbito de actuación de otros muchos órganos de la Administración y, por ello, permitan apreciar en los Cuerpos de funcionarios una probable dificultad o falta de experiencia para el adecuado desempeño de la función directiva que ha de desarrollarse; y esto por lo siguiente: (a) la atención pluridisciplinar no está referida a ámbitos o campos que sean extraños en la Administración pública, sino a sectores o materias que son objeto normal de sus competencias; y (b) la relación administrativa con asociaciones, y no circunscrita únicamente a la derivada de solicitudes individuales de personas físicas, es un fenómeno normal y frecuente en la mayoría de los órganos de las distintas Administraciones públicas.”
Bajo idéntico criterio, rechaza que la Secretaría General del Consejo de Coordinación Universitaria (del Ministerio de Ciencia e Innovación) pueda recaer sobre cualesquiera persona ajena a cuerpos funcionariales pues, para el Tribunal Supremo, “no puede considerarse ajeno o infrecuente en el Cuerpo de funcionarios docentes universitarios ese perfil querido para el titular de la Secretaría General del Consejo de Coordinación Universitaria”. Aquí se ve que se intentaba hacer “tragar con aguas de molino” que ningún profesor universitario de cuerpos docente era idóneo para asumir la Secretaría General de uno de los máximos órganos decisorios de la vida universitaria, y el Tribunal Supremo no cae en la trampa del supuesto conocimiento vedado al común de los mortales exigido para tal cargo.
De forma igualmente contundente rechaza que se cubran por personal no funcionario las Direcciones Generales de la Dirección General del Medio Natural y Política Forestal, la Dirección General de Desarrollo Sostenible del Medio Rural, la Dirección General del Agua y la Dirección General de Sostenibilidad de la Costa y del Mar [del Ministerio de Medio Ambiente, y Medio Rural y Marino) así como de la Dirección General de Terapias Avanzadas y Trasplantes del (Ministerio de Sanidad y Consumo):
“La impugnación en este caso debe igualmente prosperar porque la justificación ofrecida se expresa en términos genéricos o de pura abstracción, al no precisarse cuales son las concretas disciplinas científicas o académicas cuya ausencia es ponderada en la formación de los cuerpos funcionariales para considerar conveniente la excepción de la regla general de la reserva funcionarial; y al no explicarse tampoco cual es el singular perfil formativo o la concreta experiencia profesional que garantiza esa visión integrada a la que se hace referencia, ni cuáles son las razones o datos que imponen descartar en los Cuerpos funcionariales dicho perfil o experiencia.”
5. En definitiva, otro paso adelante en la lucha por una Administración mas profesional. En el “debe” queda la sensación agridulce de que los Reales Decretos impugnados fueron aprobados hacia Julio de 2008, con lo que dictándose la sentencia en Septiembre de 2010, y hasta su ejecución, muy posiblemente durante casi dos años y medio alguien ha ocupado un alto cargo sin reunir las condiciones legales, lo que sin duda ha tenido reflejo en la vida administrativa a su cargo. En el “haber” nos queda una doctrina jurisprudencial clara que marcará el rumbo e inspirará la prudencia del Gobierno en la designación de los futuros Directores Generales.
Y finalmente, hay que aplaudir a la Federación de Cuerpos Superiores de la Administración del Estado puesto que bajo el manto federativo (evitando la personalización de los litigios) está alzándose en garantía de los valores constitucionales en materia de función pública, particularmente la legalidad, objetividad, imparcialidad y eficacia.
http://contencioso.es/2010/10/04/coto-judicial-al-%E2%80%9Cmanos-libres%E2%80%9D-del-gobierno-para-designar-directores-generales/
Es sabido que al poder político le gusta mas la lealtad que la capacidad. Siente mas predilección por la eficacia que por la legalidad. Mas cómodo confiando el timón a John Silver El Largo que a un Oficial de la Armada. Por eso, allá por el año 1997 cuando de la mano de la denominada LOFAGE (Ley 6/1997, de 14 de abril ) se regularon los requisitos para ser Director General de la todopoderosa Administración del Estado, se estableció la regla general de la pertenencia a cuerpos superiores de funcionarios, pero también se cuidó de establecer una excepción, a modo de gatera, que permitiera colar algunos afines, en unos casos ajenos a la condición de funcionario o incluso sin titulación alguna. Así, el problema se desplazó a la tensión entre la tendencia del Ministro o Secretario de Estado de turno de incorporar como Director General algún fiel vasallo, forzando la excepción, y el colectivo de funcionarios de cuerpos superiores, encarnado en la Federación de Asociaciones de Cuerpos Superiores de la Administración del Estado, reivindicando la aplicación de la regla general. La solución de los excesos se produce caso a caso, ya que la vigilancia le ha correspondido al Tribunal Supremo, que nos ha brindado recientemente una perla judicial en la materia a través de la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 3 de Septiembre de 2010 (rec.528/2008).
1. Así, el artículo 18.2 de la Ley 6/1997, de 14 de abril, establece lo siguiente:
“Artículo 18. Los Directores Generales.
2. Los Directores generales serán nombrados y separados por real decreto del Consejo de Ministros, a propuesta del titular del Departamento.
Los nombramientos habrán de efectuarse de acuerdo con los criterios establecidos en el apartado 10 art. 6 entre funcionarios de carrera del Estado, de las Comunidades Autónomas o de las Entidades locales, a los que se exija para su ingreso el título de doctor, licenciado, ingeniero, arquitecto o equivalente, salvo que el Real Decreto de estructura del Departamento permita que, en atención a las características específicas de las funciones de la Dirección General, su titular no reúna dicha condición de funcionario”.
2. Pues bien, en el caso analizado por la Sentencia del Tribunal Supremo citada (que tenéis en toda su extensión aquí), se impugnan varias Direcciones Generales, y el Tribunal Supremo de forma muy didáctica precisa que sólo podrá hacerse uso de la excepción frente a la regla general de profesionalización cuando de forma evidente, objetiva y expresa las funciones de la Dirección General concreta impongan un perfil específico de formación que no pueda ser ofertado por cuerpos de funcionarios preexistentes. Para Sevach, este criterio es lógico, pues si existe personal cualificado tras una oposición y experiencia burocrática, no pueden hacerse “experimentos” nombrando Directores Generales a cualquier persona “sin galones” ni otra carta de presentación que la complacencia del Ministro.
3. Bajo aquél criterio, el Tribunal Supremo analiza el contenido funcional de varias Direcciones Generales (la del Tesoro y Política Financiera, la de Impulso de la Administración Electrónica, la de Comunicación de Defensa, la de Apoyo a las Víctimas del Terrorismo, la de Relaciones Informativas y Sociales y la Secretaría General de Coordinación Universitaria, así como la Dirección General del Dirección General para el Desarrollo de la Sociedad de la Información (del Ministerio de Industria, Turismo y Comercio) concluyendo en que en esas específicas Direcciones Generales se considera justificada la búsqueda fuera de la función pública de la persona que asuma tal alto cargo.
4. En cambio, cuando analiza el cargo de Director General de Apoyo a las Víctimas del Terrorismo, rechaza su “designación al gusto” pero lo que es mas importante es que sienta un criterio general que será la pauta inesquivable en el futuro para controlar el uso de la excepción. No tiene desperdicio la claridad del Tribunal Supremo, con doctrina que insisto, se puede proyectar en el análisis de cualesquiera otra Dirección General:
“En el caso de esta concreta Dirección General sus funciones no permiten considerar correctamente establecida la excepción a la norma general de la condición funcionarial de su titular porque, pese a su variedad, todas esas funciones, desde el punto de vista formal, exteriorizan cometidos encuadrables en actuaciones propias del normal giro o tráfico administrativo, al traducirse principalmente en desempeños que están referidos a la tramitación de expedientes, la información a los interesados y la relación y colaboración con otros órganos administrativos u otras Administraciones públicas.
Por otro lado, desde el punto de vista del contenido material o sustantivo de las funciones atribuidas, la justificación ofrecida tampoco permite constatar en esta concreta Dirección General de apoyo a las Víctimas del Terrorismo rasgos o circunstancias muy diferentes a los que están presentes en el ámbito de actuación de otros muchos órganos de la Administración y, por ello, permitan apreciar en los Cuerpos de funcionarios una probable dificultad o falta de experiencia para el adecuado desempeño de la función directiva que ha de desarrollarse; y esto por lo siguiente: (a) la atención pluridisciplinar no está referida a ámbitos o campos que sean extraños en la Administración pública, sino a sectores o materias que son objeto normal de sus competencias; y (b) la relación administrativa con asociaciones, y no circunscrita únicamente a la derivada de solicitudes individuales de personas físicas, es un fenómeno normal y frecuente en la mayoría de los órganos de las distintas Administraciones públicas.”
Bajo idéntico criterio, rechaza que la Secretaría General del Consejo de Coordinación Universitaria (del Ministerio de Ciencia e Innovación) pueda recaer sobre cualesquiera persona ajena a cuerpos funcionariales pues, para el Tribunal Supremo, “no puede considerarse ajeno o infrecuente en el Cuerpo de funcionarios docentes universitarios ese perfil querido para el titular de la Secretaría General del Consejo de Coordinación Universitaria”. Aquí se ve que se intentaba hacer “tragar con aguas de molino” que ningún profesor universitario de cuerpos docente era idóneo para asumir la Secretaría General de uno de los máximos órganos decisorios de la vida universitaria, y el Tribunal Supremo no cae en la trampa del supuesto conocimiento vedado al común de los mortales exigido para tal cargo.
De forma igualmente contundente rechaza que se cubran por personal no funcionario las Direcciones Generales de la Dirección General del Medio Natural y Política Forestal, la Dirección General de Desarrollo Sostenible del Medio Rural, la Dirección General del Agua y la Dirección General de Sostenibilidad de la Costa y del Mar [del Ministerio de Medio Ambiente, y Medio Rural y Marino) así como de la Dirección General de Terapias Avanzadas y Trasplantes del (Ministerio de Sanidad y Consumo):
“La impugnación en este caso debe igualmente prosperar porque la justificación ofrecida se expresa en términos genéricos o de pura abstracción, al no precisarse cuales son las concretas disciplinas científicas o académicas cuya ausencia es ponderada en la formación de los cuerpos funcionariales para considerar conveniente la excepción de la regla general de la reserva funcionarial; y al no explicarse tampoco cual es el singular perfil formativo o la concreta experiencia profesional que garantiza esa visión integrada a la que se hace referencia, ni cuáles son las razones o datos que imponen descartar en los Cuerpos funcionariales dicho perfil o experiencia.”
5. En definitiva, otro paso adelante en la lucha por una Administración mas profesional. En el “debe” queda la sensación agridulce de que los Reales Decretos impugnados fueron aprobados hacia Julio de 2008, con lo que dictándose la sentencia en Septiembre de 2010, y hasta su ejecución, muy posiblemente durante casi dos años y medio alguien ha ocupado un alto cargo sin reunir las condiciones legales, lo que sin duda ha tenido reflejo en la vida administrativa a su cargo. En el “haber” nos queda una doctrina jurisprudencial clara que marcará el rumbo e inspirará la prudencia del Gobierno en la designación de los futuros Directores Generales.
Y finalmente, hay que aplaudir a la Federación de Cuerpos Superiores de la Administración del Estado puesto que bajo el manto federativo (evitando la personalización de los litigios) está alzándose en garantía de los valores constitucionales en materia de función pública, particularmente la legalidad, objetividad, imparcialidad y eficacia.
http://contencioso.es/2010/10/04/coto-judicial-al-%E2%80%9Cmanos-libres%E2%80%9D-del-gobierno-para-designar-directores-generales/
